Artigos: Jorge Avila

O problema das emendas parlamentares é que elas são essencialmente dinheiro público mal usado, quando não simplesmente perdido. Mas por quê?

Tudo começa com um evidente desvio de finalidade. Os deputados federais não são vereadores, e o orçamento federal não se destina a arcar com despesas e custos de investimentos da alçada dos municípios. O mandato dos parlamentares federais é discutir, aprovar e fiscalizar a execução do orçamento federal. Não há espaço nas agendas do Congresso Nacional para discutir pequenos investimentos municipais. Para isso existem as Câmaras de Vereadores. Contudo, as Câmaras não têm mandato para discutir a destinação de remessas voluntárias do governo federal. Isso, em princípio, não está errado quando as remessas voluntárias são originadas de programas federais, devidamente concebidos de maneira técnica nos ministérios e autarquias federais e discutidos e aprovados pelo Congresso Nacional, como parte do orçamento federal.

Mas, quando se trata das tais emendas parlamentares, não se sabe nada sobre a concepção dos projetos, e se tem certeza apenas de uma coisa: eles não passaram pelo escrutínio de nenhuma instância eleita para aprovar gastos públicos. São investimentos de alçada municipal, destinados de maneira nada transparente para algumas centenas dentre os milhares de municípios brasileiros. Ainda que os recursos transferidos por esse mecanismo fossem executados com probidade, tais gastos seriam ilegítimos, pois nunca foram justificados, defendidos, discutidos e aprovados, nem pelo Congresso nem pelas Câmaras de Vereadores. Desse vício de origem se desenrola toda uma série de consequências, nenhuma delas boa para a cidadania, para o federalismo ou para a democracia.

Ao propor esse tipo de emendas ao orçamento, os deputados, alguns talvez sem perceber, comprometem dinheiro público como se faz numa ação entre amigos – só que com dinheiro que não é nem deles, nem do amigo. Frutos de negociação pessoal não transparente entre parlamentar, prefeito e talvez algumas poucas autoridades municipais, a ninguém deve surpreender o fato de que essas emendas, ao final, não resultem em nenhuma contribuição relevante para o bem público.

Mas não fica por aí. Como sentenciou em conferência recente a professora Aspásia Camargo, no Brasil acabamos por criar um desequilíbrio estável ao buscarmos acomodar aquilo que por vício de origem deveria ser extirpado ou radicalmente transformado. No caso, o vício de origem verdadeiro pode ser localizado na iniquidade distributiva consignada na Constituição de 1988, que tornou os municípios clientes passivos do governo central. A excessiva centralização dos recursos na União torna o presidente da República, o Congresso Nacional e até os tribunais superiores participantes de uma barganha absolutamente descabida e necessariamente viciada para definir prioridades de investimentos da alçada municipal.

As consequências se espalham como os tentáculos de um polvo mal-formado, incapaz de se equilibrar: o dinheiro remetido não pode ser complementado por contrapartidas locais, pois os projetos que são objetos de emendas geralmente não constam dos minguados orçamentos municipais. Os municípios não estão preparados para executar os investimentos propostos, pois suas já débeis estruturas administrativas mal dão conta dos projetos previstos nos orçamentos municipais. Os projetos não são executados a contento, ou simplesmente não são executados. De muitos desses projetos, parte dos recursos ou sua totalidade é destinada a outras finalidades. De outros, parte ou todo é simplesmente apropriado indevidamente por alguém.

A Controladoria-Geral da União e o Tribunal de Contas da União não podem se omitir, pois se trata de dinheiro federal. Contudo, quem governa o TCU são os parlamentares, eleitos pelo povo para aprovar o orçamento federal e fiscalizar sua execução, enquanto a CGU atua preventivamente para garantir que, na ponta, os órgãos federais ajam na forma da lei e conforme as prioridades do presidente da República devidamente consignadas no orçamento federal. No caso das emendas parlamentares, é evidente que isso não tem como funcionar. A CGU não tem mandato nem possibilidade legal para imiscuir-se nos assuntos municipais. Os governadores do TCU, que são os parlamentares, não querem que emendas parlamentares sejam objeto de restrições do TCU.

A bem da verdade, a execução dessas emendas foge da alçada do TCU, pois, se tratando de despesas municipais, sua eventual má execução jamais poderia motivar a rejeição das contas do presidente da República e menos ainda motivar o seu impedimento – razão de ser primeira dos tribunais de contas, que devem zelar pela boa governança das esferas administrativas de suas alçadas – e apenas delas. Além disso, esses órgãos de controle são federais e não foram desenhados para realizar tarefa tão fragmentada e dispersa no território nacional. Eles inventam formas mais ou menos desajeitadas, amostragens e sorteios, para controlar esse gasto diluído que não foi jamais discutido ou apresentado a segmento algum da União de forma transparente. É totalmente claro que uma coisa dessas não tem chance nenhuma de dar certo.

O vício de origem está, portanto, inscrito na Constituição de 1988. A União concentra recursos em excesso e isso cria a necessidade de repasses obrigatórios e voluntários. Esses últimos, por sua vez, são tudo que se pode precisar para que o patrimonialismo brasileiro se ponha em ação. Eles ensejam a oportunidade da distribuição clientelista de recursos pelos parlamentares federais aos prefeitos a que são organicamente vinculados no tabuleiro eleitoral.

Se o volume total desses recursos hoje destinados às emendas fosse canalizado diretamente para os municípios, distribuídos segundo critérios razoáveis de rateio, isso aportaria em média cerca de R$ 14 milhões para investimentos a cada município. Parece pouco, mas não é. O número de quase seis mil municípios é que é grande demais, o que faz com que cada cidade brasileira tenha, em média, 35 mil habitantes. O montante das emendas corresponde a quase R$ 400 por habitante. Em uma família de quatro pessoas, representa R$ 1.600 por ano. O primeiro ponto a destacar deve ser este: em um país muito pobre, com renda familiar modal anual de menos de R$ 20 mil, se esse dinheiro fosse igualmente distribuído entre os cidadãos, ele representaria de um a dois rendimentos mensais adicionais para mais de 70% das famílias brasileiras.

Um caminho positivo, até pelo ineditismo na cultura tributária brasileira, seria, portanto, simplesmente reduzir a tributação, desonerando, por exemplo, a folha de pagamentos e direcionando os recursos que vão para as emendas parlamentares para as destinações hoje consideradas meritórias das contribuições sociais que, ainda que bem aplicadas, inexoravelmente depreciam os salários já baixíssimos da economia brasileira.

Mas qualquer forma racional de repasse compulsório desses recursos aos municípios seria também muito positiva. Os mais de R$ 70 bilhões destinados às emendas teriam alocação mais transparente e justa do que a produzida pelas emendas discricionárias, pois assim não se beneficiariam apenas os municípios selecionados de maneira clientelista pelos parlamentares, e se teria oportunidade de discutir, no foro adequado, as prioridades que deveriam ser atendidas. O controle seria automaticamente transferido para os órgãos de contas municipais e estaduais, subordinados, como devem, às Câmaras de Vereadores e às Assembleias Legislativas dos estados.

Alguns hão de estranhar essa proposição. Afinal, não é voz corrente entre prestadores de serviços que as contratações dos municípios brasileiros são objeto de descarada corrupção? Não se ouve pelos corredores que praticamente não há pagamentos efetuados pelos municípios sem a exigência de rebates, contribuições para “caixas de campanha” ou favores de alguma espécie? Que, apesar de ser isso de conhecimento público, os órgãos de controle pouco são capazes de fazer para evitá-lo?

Sim, disso sabemos todos, mesmo sem querer. Mas colocar cada coisa em seu lugar é o começo necessário para se desestabilizar a má gestão e a corrupção, removendo-as da zona de conforto da absoluta falta de transparência e possibilidade de controle. Enquanto o investimento municipal se mantiver em desequilíbrio estável, sustentado por mecanismos disfuncionais como as já tão mal afamadas emendas parlamentares, muitos governadores e prefeitos continuarão removendo gestores públicos eficientes e honestos por “não apresentarem resultados”. Leia-se: por não contribuírem para o caixa paralelo de alguma das inúmeras ações entre amigos bancadas pelo contribuinte, perplexo e impotente diante de tamanho descalabro.